Польові випробування Будапештського меморандуму і без’ядерний статус України

Останнім часом у зв’язку з анексією Криму та подіями на Сході України в українському суспільстві точаться гострі дискусії щодо можливих шляхів виходу із кризи, а також заходів, які слід вживати політичному керівництву держави, щоб мінімізувати загрози національній безпеці. Багато-хто у цих дискусіях звертається до теми Будапештського меморандуму (1994 р.) і гарантій безпеки, які отримала Україна, приєднавшись до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ), як держава, що не володіє ядерною зброєю.

У даній публікації автор робить спробу проаналізувати деякі можливі кроки нашої держави у результаті усвідомлення нових політичних реалій, обумовлених, серед іншого, тим, що Будапештський меморандум виявився неефективним інструментом для збереження суверенітету і територіальної цілісності України.

Про історичний контекст підписання Будапештського меморандуму

5 грудня 1994 року в Будапешті на саміті ОБСЄ керівники трьох ядерних держав — Дж. Мейджор (Велика Британія), Б. Єльцин (Росія) та Б. Клінтон (США), а також президент України Л. Кучма підписали Меморандум про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (скорочено – Будапештський меморандум). Нагадаємо також, що аналогічні міжнародні документи того ж дня були підписані зазначеними ядерними державами з двома іншими колишніми радянськими республіками — Білоруссю і Казахстаном. Крім того, для подальшого обговорення будемо враховувати і той факт, що у 1991 році від ядерної зброї відмовилася і приєдналася до ДНЯЗ як неядерна держава Південно-Африканська Республіка (ПАР) [1].

Підписання Будапештського меморандума

Згадати історичні умови, в яких відбувалися ці події, здається необхідним у зв’язку з тим впливом на сьогоднішні дискусії, який має достатньо укорінений в Україні міф про добровільну відмову нашої держави від ядерної зброї. Його формування відбувалося під впливом відірваних від реалій першої половини 1990-х років уявлень про те, що тодішнє політичне керівництво держави мало повну свободу вибору стосовно подальшої долі успадкованої від СРСР ядерної зброї. Некритичне сприйняття такого підходу, у свою чергу, створює підстави для того, щоб вважати рішення про відмову від ядерного арсеналу помилковим.

Насправді, уважний аналіз історичних фактів достатньо переконливо свідчить про те, що Україна відмовилася від ядерної зброї під серйозним зовнішнім тиском в умовах значної внутрішньої нестабільності. При цьому важливо також зробити акцент на тому, що зовнішній тиск чинився не тільки на Україну, але й на Білорусь та Казахстан, на території яких також певний час залишалася ядерна зброя колишнього СРСР.

Разом з тим слід визнати, що з точки зору глобальної безпеки підстави для цього були дуже вагомі, адже, по суті, від Білорусі, Казахстану та України на той момент залежала подальша доля міжнародного режиму нерозповсюдження ядерної зброї, який складає фундамент усієї архітектури глобальної безпеки.

Як відомо, на початку 1990-х років Білорусь, Казахстан і Україна переживали складні соціально-політичні процеси, якими супроводжувалося становлення їх державності. Як нагадує безпосередній учасник тих подій, видатний український дипломат, колишній представник України при ЄС та НАТО, професор Володимир Василенко, ще у 1990 році державний секретар США Джеймс Бейкер (James Baker) серед основних критеріїв, якими керуватимуться США разом з усім західним світом при визнанні нових незалежних держав, назвав «неволодіння ядерною зброєю»[2]. На думку В.Василенка, «щоб Україна стала суверенною державою, а її незалежний статус визнав увесь світ, було потрібно позбутись ядерної зброї» [2].

Ще раніше у схожій ситуації опинилася і ПАР, яка була змушена відмовитися від ядерної зброї внаслідок дії таких основних чинників:

• накопичення політичних та економічних проблем, викликаних ізоляцією країни;
• усвідомлення неминучості прийдешніх змін у державному ладі країни у зв’язку з наближенням відміни апартеїду і прогнозованим приходом до влади представників Африканського національного конгресу;
• політичного тиску ззовні (особливо з боку США).

На специфічність таких умов звернув увагу американський експерт Стефен Бургесс (Stephen F.Burgess), який у роботі 2006р., присвяченій військовій ядерній програмі ПАР, відзначив, що

«Південна Африка і, очевидно, інші держави, які знаходяться у процесі політичних перетворень, виявляються більш чутливими ніж усталені політичні режими по відношенню до зовнішнього і внутрішнього тиску, що спричиняється з метою нерозповсюдження ядерної зброї.»

Спираючись на наведені вище історичні приклади і дещо розширюючи думку Бургесса, можна зробити висновок, що у сучасному світі серйозно послаблені з якихось причин держави, потрапивши під скоординований зовнішній тиск, не мають раціональних можливостей утримати ядерну зброю у своїх руках [3].

До інших важливих чинників, урахування яких призвело до рішення України відмовитися від ядерної зброї, слід також віднести таке [4]:

• відсутність можливостей для управління ракетно-ядерними комплексами на території України;
• проектування і виготовлення ядерної зброї відбувалося в Росії, а її монтаж та обслуговування здійснювалися фахівцями спеціального управління колишнього Міністерства оборони СРСР, яке не мало своїх підрозділів в Україні;
• загострення проблеми обслуговування ядерних боєголовок у зв’язку з тим, що гарантійний термін використання частини з них вже добігав кінця;
• відсутність фінансування для створення власних установок для регенерації ядерних боєзарядів;
• необхідність перенацілювання ядерної зброї з метою ядерного стримування за наявності в українському суспільстві полярних поглядів щодо вибору геополітичного вектору розвитку країни; і, насамкінець, але не за своїм значенням,
• сильні антиядерні настрої в українському суспільстві, обумовлені, значною мірою, Чорнобильською катастрофою.

Щонайменше деякі із числа наведених вище перешкод не виглядають як абсолютно нездоланні, але лише за умови нехтування тією важкою соціально-політичною та економічною кризою, в якій перебувала молода держава, і відсутності у неї ресурсів, у т.ч. часових, необхідних для розв’язання усього комплексу проблем, які були б викликані рішенням піти шляхом набуття статусу ядерної держави.

Про оцінку гарантій безпеки, наданих Україні Будапештським меморандумом

Всебічний розгляд ситуації навколо відмови України від ядерної зброї достатньо чітко свідчить про те, що тодішнє політичне керівництво нашої держави, у дійсності, не мало жодної раціональної альтернативи набуттю Україною без’ядерного статусу. Наприкінці 1994 року свобода вибору для нашої країни фактично була обмежена «вузьким коридором» можливостей отримання тієї чи іншої компенсації за відмову від ядерного арсеналу і вивезення ядерної зброї до Росії.

Одним із елементів такої компенсації стали надані Україні гарантії [5] безпеки, зафіксовані Будапештським меморандумом. Слід зауважити, що недостатню ефективність наданих Україні гарантій досить чітко усвідомлювали безпосередні учасники тих подій вже при підписанні меморандуму. Знову ж таки, пошлемося на точку зору В. Василенка, який у 2006 році, оцінюючи надані меморандумом гарантії, виділив шостий пункт документу, яким було запроваджено механізм обов’язкових консультацій на вимогу України в тому разі, якщо виникне загроза її безпеці. На думку В. Василенка, включення цього пункту до тексту меморандуму було «хоч і невеличким, але успіхом української дипломатії» [6]. При цьому слід нагадати, що Франція та Китай підписів під меморандумом не поставили, пославшись у своїх спеціальних заявах на механізми забезпечення безпеки, визначені Статутом ООН і Заключним актом НБСЄ.

Таким чином, можна зробити висновок, що попри усвідомлення недостатності наданих Україні гарантій Будапештський меморандум став максимально можливим на той момент результатом для України. Побічним доказом цього є той факт, що аналогічні меморандуми підписали Білорусь і Казахстан.

Викладені вище факти свідчать про те, що положення Будапештського меморандуму відобразили реальну політичну картину того історичного моменту, коли під тиском найсильніших акторів на міжнародній арені, насамперед ядерних держав, Україна відмовилася від ядерної зброї заради зміцнення своєї незалежності та збереження міжнародного режиму ядерного нерозповсюдження, але взамін отримала зобов’язання від держав-підписантів«проводити консультації у випадку виникнення ситуації, внаслідок якої постає питання стосовно цих зобов’язань» [7]. Як виявилося, ці зобов’язання не стали на заваді анексії Криму та втручанню Росії у процеси, що відбуваються у східних регіонах України.

При цьому, якщо розглядати події того часу саме під таким кутом, то стає доволі очевидним висновок про те, що прийняття Україною рішення про відмову від ядерної зброї і узгодження нею компенсацій (включаючи гарантії безпеки) за цей крок слід розглядати у рамках єдиного політичного процесу, враховуючи існуючий на той момент баланс сил. Саме такий підхід логічно пояснює і, до певної міри, вимушеність дій України, і слабкість отриманих нею гарантій безпеки.

Недоліки механізму забезпечення зазначених гарантій через проведення консультацій проявилися вже у 2003 році під час конфлікту навколо острова Тузла, коли спроба України реалізувати шостий пункт меморандуму виявилася невдалою. Тоді, як зазначає В. Василенко, «ядерні держави-гаранти взагалі відмовилися від проведення консультацій» [2]. Тобто, попри задекларований цим пунктом механізм під час згаданої кризи Україні не вистачило політичної ваги навіть для того, щоб розпочати процес консультацій. Ті події також продемонстрували певну суперечливість визначеного меморандумом механізму консультацій.

Насправді, якщо держава слабка, то вона, як це сталося під час кризи 2003 р., виявляється неспроможною навіть ініціювати проведення передбачених меморандумом консультацій. Натомість, якщо держава має важелі для того, щоб у випадку виникнення загрози своїй безпеці змусити ядерні держави-гаранти сісти за стіл переговорів, то механізм консультацій у такому разі не забезпечує її жодними додатковиими можливостями. Крім того, текст Будапештського меморандуму був взагалі сформульований таким чином, що не передбачав випадку, коли загроза може виникати з боку однієї з держав-гарантів безпеки України, а також допускав його неоднозначне тлумачення [5].

Пізніше спроби переглянути гарантії безпеки, надані Україні Будапештським меморандумом, з метою їх посилення були зроблені за часів президентства Віктора Ющенка, але вони також виявилися невдалими. У грудні 2009 року у зв’язку із закінченням терміну дії Договору про скорочення і обмеження стратегічних наступальних озброєнь і неготовністю на той момент нового двостороннього договору між РФ та США президент РФ Д.Мєдвєдєв і президент США Б. Обама ще раз підтвердили гарантії безпеки Україні, Білорусі та Казахстану як неядерним державам.

Будапештський меморандум «не спрацював»: чи є ядерна зброя ключем до забезпечення національної безпеки України?

Міжнародна спільнота визнала факт порушення положень Будапештського меморандуму по відношенню до України. Про це у своїй промові на Гаазькому саміті з фізичної ядерної безпеки 24 березня 2014 р. заявив Генеральний секретар ООН Пан Гі Мун, зазначивши, що гарантії безпеки були важливою умовою для приєднання України до ДНЯЗ, але їх надійність була серйозно підірвана подіями навколо України. Генсек ООН висловив думку, що це матиме негативні наслідки як для регіональної безпеки, так і для усього режиму нерозповсюдження ядерної зброї [8].

Визнаючи надзвичайну важливість такої заяви з точки зору отримання Україною у майбутньому дієвих гарантій безпеки, не слід вважати, що порушення положень Будапештського меморандуму автоматично відкриває для нашої держави реальні можливості для швидкого набуття статусу держави, що володіє ядерною зброєю [9].

Дійсно, у 1994 р. Україна приєдналася до ДНЯЗ як держава, що не володіє ядерною зброєю. Відомий американський експерт Роберт Айнхорн (Robert Einhorn) [10] свого часу вказував на три сценарії, реалізуючи які держава-учасниця договору може створити ядерну зброю, а саме:

1. відкрито розвивати власний ядерний паливний цикл з наміром у подальшому офіційно вийти з ДНЯЗ, відповідно розірвавши Угоду з МАГАТЕ про гарантії нерозповсюдження та відмовившись від виконання Додаткового протоколу до неї, а також вийти з таких міжнародних режимів експортного контролю як Комітет Цангера, Група ядерних постачальників і т.д. і почати розробку ядерної зброї [11];
2. вдатися до таємного виконання, щонайменш упродовж значного періоду часу, ядерної військової програми з наміром у подальшому вийти з ДНЯЗ;
3. використати комбінацію зазначених вище двох сценаріїв.

Відволікаючись від морально-етичних оцінок політики, направленої на реалізацію таких сценаріїв, підкреслимо, що для їх виконання необхідні величезні капіталовкладення. За експертними оцінками, в залежності від конкретних умов і масштабів тієї чи іншої військової ядерної програми, йдеться про суми від кількох до більш ніж сотні мільярдів доларів США. Таким чином, у разі відповідного політичного рішення Україна протягом тривалого часу була б змушена «відривати» ці кошти не тільки від інших секторів економіки та соціальної сфери, які все ще потребують кардинальних реформ, але й від фінансування збройних сил в т.ч. з метою їх докорінного реформування і оснащення новими високотехнологічними (неядерними) видами зброї.

При цьому слід звернути увагу на те, що вихід країни з ДНЯЗ означає виключення такої країни з усіх міжнародних режимів експортного контролю, що автоматично тягне за собою заборону на постачання до неї товарів (обладнання, матеріалів, технологій і т.ін.), які можуть бути використані у військових цілях. Така ситуація вимагатиме розробки і створення необхідних технологій, а також виробничих потужностей, що називається «з нуля». У контексті ядерної військової програми в Україні це, насамперед, стосувалось би таких ресурсовитратних «чутливих» з точки зору ядерного розповсюдження технологій як збагачення урану та переробка відпрацьованого ядерного палива. Таким чином, можливі витрати на військову ядерну програму для України були б набагато вище вказаної нижньої планки.

Крім того, необхідно враховувати, що у разі з виходу з ДНЯЗ [12] країна ймовірно стала б об’єктом економічних та інших санкцій з боку світової спільноти [13]. Така перспектива в умовах, коли для проведення корінних реформ Україна упродовж тривалого часу потребує значної фінансової підтримки, показує усю недалекоглядність і, навіть, згубність закликів щодо створення власної ядерної зброї. Важко собі уявити, що міжнародні фінансові установи і західні держави-донори будуть продовжувати надання Україні фінансової допомоги, значна частина якої, фактично, буде витрачатися на створення ядерної зброї.

Виявляється пов’язаною з цими аргументами і перспектива приєднання України до ЄС. Тут доцільно послатися на думку відомого французького експерта з питань контролю над озброєннями Бруно Тертре (Bruno Tertrais). У своїй публікації 2006 р. [14] розмірковуючи над відсутністю тенденцій до розповсюдження ядерної зброї у Європі, він стверджував, зокрема, що крім ядерних гарантій, які надавали своїм європейським союзникам США та СРСР, іншою причиною нерозповсюдження на континенті був так званий«європейський проект», однією з основних цілей реалізації якого було ядерне нерозповсюдження, що знайшло своє відображення у створенні ЄВРОАТОМу (1957 р.). Тертре попереджає, що «намагання ще одного члена ЄС стати ядерною державою вимагатиме повного демонтажу існуючих політичних договорів і угод про безпеку на всьому континенті, включаючи не тільки НАТО, але й ЄС». У зв’язку з цим, на його думку, «перспектива втратити членство в ЄС або отримати відмову в прийнятті у члени співтовариства є одним із факторів стримування для будь-якої європейської держави, яка зазнає спокуси мати ядерну зброю».

І останній аргумент стосується строків виконання військової ядерної програми. З цього приводу існують різні оцінки, обумовлені необхідністю урахування численних факторів, вельми специфічних для кожного конкретного випадку. Для загального уявлення поглянемо на ситуацію навколо ядерної рограми Ірану. У 2006 р. газета New York Times писала, що «Адміністрація США припускає, що мова може йти про 5-10 років [15], але деякі спеціалісти думають про те, що це може розтягнутися до 2020 року». Звичайно, при оцінці тривалості такого періоду для України слід було б враховувати, що наша країна має розвинуту ядерну галузь і зберегла серйозний науково-технічний потенціал. Але, з іншого боку, беручи до уваги все ще непочаті реформи у ключових сферах життєдіяльності нашої держави, включаючи її безпековий та економічний сектори, тривалість процесу створення ядерної зброї Україною, навіть за умови швидкого відновлення її економічного потенціалу, навряд чи може бути меншою, ніж для Ірану.

Підсумовуючи міркування щодо закликів у відповідь на порушення Будапештського меморандуму створити власну ядерну зброю, можна зробити висновок, що практичні кроки у цьому напрямі могли б лише сформувати відчутний потенціал для маргіналізації України на міжнародній арені, збільшили б ймовірність застосування міжнародних санкцій до неї, не забезпечуючи при цьому розв’язання найгостріших проблем у сфері національної безпеки ані у коротко-, ані у середньостроковій перспективі, натомість, підвищуючи уразливість країни до зовнішніх і внутрішніх загроз.

Крім того, рішення про набуття Україною ядерного статусу не мало б жодних шансів для своєї реалізації внаслідок відсутності необхдіних політичних, фінансово-економічних, технологічних і часових ресурсів. Можна з впевненістю припустити, що політичні сили, які наполягали б на створенні Україною ядерної зброї, були б врешті-решт відсунуті від керівництва державою, в т.ч. завдяки тиску з боку міжнародної спільноти.

Заяви про необхідність набуття Україною статусу ядерної держави відволікають увагу українського суспільства від нагальних надскладних завдань, пов’язаних з проведенням кардинальних реформ, які вже давно назріли. Крім того, історія другої половини ХХ століття неодноразово спростовувала тезу про незамінність ядерної зброї для національної безпеки. Не гарантує вона і перемогу в збройних конфліктах (згадаємо війни у В’єтнамі, Афганістані, індо-пакистанські конфлікти тощо).

Натомість, історичні реалії становлення нашої держави, а також ті внески, які вона зробила у глобальну безпеку за короткий історичний термін своєї незалежності, обумовлюють доцільність вибору такого стратегічного напряму в сфері ядерного роззброєння, ядерного нерозповсюдження та боротьби з ядерним тероризмом, у рамках якого окремі кроки і дії України слід вибудовувати в єдину політичну лінію, спрямовану на мінімізацію ролі ядерної зброї та підвищення ролі міжнародного права у міжнародних відносинах.

Визнання світовою спільнотою порушення положень Будапештського меморандуму по відношенню до України дає нашій державі серйозні правові підстави знову поставити питання про гарантії своєї безпеки як неядерною держави і одночасно створює сприятливі умови для того, щоб активізувати міжнародну дискусію у більш широкому контексті, розглянувши гарантії безпеки, які надаються ядерними державами, іншим державам, які такої зброї не мають. При цьому саме спільні скоординовані зусилля групи зацікавлених держав (до них можна віднести, зокрема, вже згадані Білорусь, Казахстан та ПАР), на погляд автора, мають певну перспективу.

Список посилань:

1. ПАР до 1989 року самостійно виготовила 6 ядерних боєзарядів, які у подальшому були демонтовані та знищені.
2. Володимир Василенко: «Щоб Україна стала суверенною державою, а її незалежний статус визнав увесь світ, було потрібно позбутись ядерної зброї». Український Тиждень, №15 (335) 11 – 17 квітня 2014р.
3. При цьому автор усвідомлює, що, наприклад, КНДР, яка володіє ядерною зброю, не можна віднести до держав, сильних в економічному відношенні.
4. Детальніше див. Владимир Горбулин: «Без права на покаяние», Глава «Ядерный синдром, или эссе о политических комплексах», Харьков, Фолио, 2009. с. 40-47.
5. В Україні саме так розцінювали положення меморандуму, хоча його текст, як виявилось, допускає й інші тлумачення. На це звернув увагу посол США в Україні Джеффрі Пайєтт, відзначивши у своєму інтерв’ю «Дзеркалу тижня» від 2 червня 2014р., що «Будапештський меморандум не був договором про надання гарантій безпеки», оскільки «суть цього документа полягає в тому, що підписанти беруть на себе зобов’язання поважати суверенітет і територіальну цілісність України». http://zn.ua/columnists/ya-uveren-chto-luchshiy-put-ukrainy-zaschitit-sebya-stat-ekonomicheski-razvitoy-suverennoy-evropeyskoy-demokratiey-146313_.html
6. 17 травня 2006 року. Інтерв’ю Посла з особливих доручень Володимира Василенка, опубліковане в газеті “День”. http://www.day.kiev.ua/uk/article/den-planeti/volodimir-vasilenko-lishe-chlenstvo-ukrayini-v-nato-privede-do-normalizaciyi
7. У Меморандумі перелічені зобов’язання ядерних держав по відношенню до України, які ці держави повинні виконувати згідно з іншими міжнародними документами, а саме: Статутом ООН, принципами Заключного акта НБСЄ, Договором про нерозповсюдження ядерної зброї.
8. The Hague, The Netherlands, 24 March 2014 – Secretary-General’s remarks at the opening session of the Nuclear Security Summit [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=7540 .
9. Звертаємо увагу на те, що теоретично для України мова може йти лише про набуття, а не відновлення ядерного статусу, адже, строго кажучи, наша країна такого статусу ніколи не мала, хоча ядерна зброя і перебувала до моменту її вивезення на території незалежної України.
10. Robert J. Einhorn, Identifying Nuclear Aspirants and Their Pathways to the Bomb, The Nonproliferation Review, November 2006,Vol.13, No. 3.
11. Тут перелічені лише основні міжнародні угоди та домовленості, які будуть порушені рішенням про початок розробки ядерної зброї. У дійсності такий крок потягне за собою розрив ще цілої низки інших угод різного рівня, припинення участі України у десятках міжнародних програм і проектів тощо.
12. Історія договору знає лише один такий прецедент: у 2003 році про свій вихід із ДНЯЗ заявила КНДР.
13. Наслідки економічних санкцій, накладених на Іран, у зв’язку із сумнівами щодо цілком мирного характеру його ядерної програми оцінюються у більш ніж 100 мільярдів доларів США. Звичайно, цю оцінку не можна механічно переносити на інші країни, але зазначена цифра дає уявлення про масштаби і згубні економічні наслідки санкцій, застосованих з боку світової спільноти до окремих країн.
14. Bruno Tertrais, Nuclear Proliferation in Europe: Could It Still Happen?, The Nonproliferation Review, November 2006,Vol.13, No. 3.
15. Мається на увазі створення зразка ядерної зброї.

*Позиція редакції не завжди може співпадати з думкою авторів матеріалів.

Сергій Кондратов, старший науковий співробітник Національного інституту стратегічних досліджень, 25/12/2014