Ядерне законодавство України: гармонізація з міжнародними стандартами

Сфера безпеки використання ядерної енергії регулюється численними законами, постановами та розпорядженнями уряду, нормами та правилами з ядерної та радіаційної безпеки. Їх завдання — мінімізувати ризики аварій та шкоду від впливу іонізуючого випромінювання на людей і довкілля. Технологічний прогрес, накопичений позитивний і негативний досвід спонукають країни до вдосконалення регуляторної бази, і цей процес неперервний. 

Напрацювання спільних зусиль узагальнюють міжнародні організації й асоціації, які потім закріплюють їх у конвенціях, директивах, стандартах та інших офіційних документах.

Держави, які турбуються про безпеку своєї атомної галузі та громадян, намагаються не відставати від найновіших міжнародних вимог і практик у цій сфері.

Україна тут не виняток. Розробляючи нові нормативно-правові акти, наша держава імплементує в їхні положення норми, які наближають їх до вимог і рекомендацій міжнародних організацій, з якими співпрацює Україна. Причому, якщо певні вимоги є зобов’язуючими для України з огляду на юридичну силу міжнародних угод, то багатьох стандартів ми дотримуємося з власної волі.   

По-перше, Україна ратифікувала низку міжнародних угод: Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії або радіаційної ситуації (1987), Конвенція про фізичний захист ядерного матеріалу та ядерних установок (1993), Конвенція про ядерну безпеку (1997) та Об’єднана конвенція про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами (2000).

Ці конвенції стали частиною національного законодавства, а отже держава зобов’язується їх додержуватися та узгоджувати з їх вимогами свої нормативно-правові акти щодо безпеки використання ядерної енергії. 

По-друге, Угода про асоціацію України з Європейським Союзом 2014 року передбачала водночас і угоду з Європейським Співтовариством з атомної енергії (Євратом). Відповідно, в Угоді зафіксовано зобов’язання України виконати кілька директив Ради Європи/Євратом:

  • № 117/2006 про нагляд та контроль за перевезеннями РАВ і ВЯП;
  • № 70/2011 про запровадження рамок Співтовариства для відповідального та безпечного управління відпрацьованим паливом (ВЯП) та радіоактивними відходами (РАВ);
  • № 59/2013 про встановлення основних норм безпеки для захисту від загроз, зумовлених впливом іонізуючого випромінювання;
  • № 87/2014 про встановлення рамок Співтовариства для ядерної безпеки ядерних установок;

Відповідно, з 2014 року триває робота з адаптації законодавства України до вимог цих чотирьох директив. Основний обсяг роботи з адаптації входить до сфери відповідальності Державної інспекції ядерного регулювання України (Держатомрегулювання).

«До підписання Угоди про асоціацію в 2014 році, ми також подивлялися на європейські директиви, тому що розуміли, що вони універсальні для всіх країн-членів ЄС, і їхні положення також треба враховувати. Але це було необов’язковим для нас», — розповіла Uatom.org Ганна Горащенкова, начальник відділу міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Держатомрегулювання.

У 2014-му Кабінет Міністрів України постановою затвердив план заходів з виконання Угоди про асоціацію і контролює його виконання.

«Тепер ми щодватижні звітуємося до Кабінету Міністрів України про те, як виконуємо план заходів, куди внесено адаптацію національного законодавства до різних директив Ради Європи, — додає пані Горащенкова. — Наша компетенція це чотири директиви. За ними ми вносимо зміни в чинне законодавство або розробляємо нові акти законодавства, як от постанову КМУ про систему індивідуальних доз опромінення, яку прийняли в 2020 році».

Начальник відділу міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Держатомрегулювання Ганна Горащенкова під час зустрічі з делегацією Норвезького управління з радіаційної безпеки 24 квітня 2018 року в Києві. Фото: Держатомрегулювання

Адаптація законодавства національного рівня до вимог нормативної бази Євросоюзу відбувається в руслі виконання вимог директив Ради/Євратом.

Наприклад, у 2019 році Верховна Рада України ухвалила закон № 5550 «Про внесення змін до деяких законів України у сфері використання ядерної енергії» (5550). Текст закону розробляло Держатомрегулювання на виконання Директиви Ради 2013/59/Євратом. Змін зазнало 4 закони України:

  • «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»;
  • «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії»;
  • «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання»;
  • «Про видобування і переробку уранових руд».

За словами Держатомрегулювання, зміни, які вносив закон, відповідають сучасній системі радіаційного захисту країн Євросоюзу.

Ще будучи складовою Радянського Союзу Україна підписала (26 жовтня 1956 року) й ратифікувала (2 квітня 1957 року) Статут Міжнародного агентства з атомної енергії. Відтоді, як член МАГАТЕ, наша держава бере участь у програмах цієї організації й орієнтується на стандарти безпеки МАГАТЕ в галузі ядерної та радіаційної безпеки.

Стандарти розробляють комітети, які входять до Найвищого комітету зі стандартів МАГАТЕ: комітет з безпеки перевезень; ядерної безпеки; фізичного захисту, безпеки поводження з радіоактивними відходами (РАВ) тощо — для кожного виду діяльності свій.

Ієрархія стандартів безпеки агентства виглядає так: найголовніші й найбільш загальні — «Фундаментальні принципи безпеки», нижче — «Загальні принципи безпеки», які включають низку частин, що стосуються регуляторного законодавства, аварійного реагування, управління безпекою, стандарти радіаційного захисту, поводження з РАВ, виведення з експлуатації ядерних установок. Завершають серію універсальних стандартів безпеки «Особливі вимоги з безпеки» для таких сфер, як: проєктування і спорудження атомних електростанцій, обслуговування АЕС, дослідних реакторів, поводження з радіоактивним матеріалом тощо.

Обкладинка “Фундаментальних принципів безпеки” МАГАТЕ

Це — базові стандарти.

А далі йдуть десятки «Загальних настанов з безпеки», кожна з яких докладно розкриває рекомендації й процедури щодо гарантування безпеки конкретного виду діяльності у сфері застосування ядерної енергії.

Наприклад, Державна інспекція ядерного регулювання України під час розробки тексту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку створення єдиної державної системи контролю та обліку індивідуальних доз професійного опромінення» (2020 рік) спиралася на положення загальної настанови № 7 (GSG-7) «Радіаційний захист при професійному опроміненні».

«Коли ми розробляємо проєкт постанови Кабінету Міністрів України чи закону, то зазначаємо що така-то нова вимога повністю відповідає стандартам безпеки МАГАТЕ чи директивам ЄС», — говорить Ганна Горащенкова.

Але щодо стандартів безпеки МАГАТЕ, то, за її словами, Україна адаптує до них свою нормативку радше за власним бажанням. Адже ці стандарти не є частиною міжнародного права і не мають юридичної сили. І в жодному законі чи урядовому акті не зазначено зобов’язань України вводити їхні положення у своє законодавство. Хоча, якщо вже на статуті МАГАТЕ стоїть підпис України, то це можна розцінювати як готовність виконувати всі рекомендації даної організації.  

«Якщо всі країни-члени після важливих міжнародних подій чи аварій (як Чорнобиль чи Фукусіма) об’єднуються, проводять аналіз усіх стандартів, вдосконалюють їх і посилюють, — каже пані Горащенкова, — то нічого не робити з нашого боку — погана практика».

Тож базові закони України щодо застосування ядерної енергії, прийняті в 90-х («Про використання ядерної енергії», «Про дозвільну діяльність», «Про поводження з РАВ» тощо), ґрунтуються на дійсних на той час стандартах безпеки МАГАТЕ.

«На той момент ще не було директив ЄС (Євратома). Коли вони зявилися у 2011—2014 роках, базове законодавство України вже було виписане. Лише окремі нюанси не були враховані, наприклад створення бази даних доз індивідуального опромінення. Це вже сучасні тенденції, тому наздоганяємо», — пояснює Горащенкова.

Щодо державної системи контролю та обліку індивідуальних доз професійного опромінення, то проєкт урядової постанови про її створення кілька разів зазнавав правок для максимального врахування останніх міжнародних законодавчих актів і стандартів. Це, по-перше, міжнародні стандарти функціонування національних систем обліку і контролю ІДК, які містяться в Директиві Ради 2013/59/ЄВРАТОМ (5 грудня 2013 року), міжнародний стандарт безпеки МАГАТЕ «Радіаційний захист та безпека радіаційних джерел» (2014 рік), а також згадана загальна настанова з безпеки для радіаційного захисту при професійному опроміненні. Урешті-решт, постанову про створення системи індивідуального дозиметричного контролю Кабмін ухвалив у листопаді 2020 року.

Хоча в нашому національному законодавстві немає такої прямої вимоги, МАГАТЕ слідкує, щоб країни застосовували документи, розроблені колективною міжнародною спільнотою. У їх розробці, до речі, участь бере й Україна.

Кожні три роки комітети зі стандартів безпеки МАГАТЕ оновлюють свій склад експертами з-поміж країн-членів. Держатомрегулювання, як орган, відповідальний за співробітництво з МАГАТЕ, направляє кандидатури фахівців, охочих зробити внесок від України в розробку чи перегляд міжнародних стандартів та вимог безпеки.

Поруч з Держатомрегулювання від імені України контактувати з МАГАТЕ має повноваження Міністерство енергетики. Проте ні на Держатомрегулювання, ні на Міненерго конкретних функцій з відстежування впровадження стандартів безпеки МАГАТЕ законодавство не покладає, і узагальненої системи їх впровадження немає. Кожне відомство, якого стосуються стандарти МАГАТЕ (і регулятор, і оператори, і медичні заклади і Міндовкілля) самостійно слідкує за відображенням їх у національному законодавстві та у своїх нормах і правилах.

Експертна місія МАГАТЕ, яка займалася характеризацією опроміненого графіту та процедур визначення форм відходів на ЧАЕС  у рамках національного проекту технічного співробітництва МАГАТЕ з 27 по 31 травня 2019 року. Фото: ДАЗВ

І місії МАГАТЕ, які відвідують Україну на запрошення уряду для перевірки відповідного напряму (ядерна енергетика, радіаційна медицина), перше, що роблять, це перевіряють відповідність нашого законодавства стандартам МАГАТЕ. Тож, готуючись до візиту, Україна проводить самооцінку відповідності чинного законодавства кожному стандарту агентства.

Іншим взірцем, на який орієнтується Держатомрегулювання при розробці нормативно-правових актів, є референтні рівні Асоціації західноєвропейських ядерних регулюючих органів (WENRA — ВЕНРА). ВЕНРА — авторитетна організація, яка об’єднує органи регулювання ядерної та радіаційної безпеки країн ЄС та асоційованих членів. Своєю метою, наразі, вона вбачає розробку єдиних стандартів регулювання ЯРБ у країнах-членах. Нормативні документи з технічними вимогами до цих стандартів і звуться референтними рівнями.

«Це по суті нормативні документи, які найповніше описують алгоритм дій при виконанні регулятором своїх функцій. Статусу законодавства ЄС референтні рівні не мають, тому що ця асоціація урядового статусу в Євросоюзі не має. — говорить Ганна Горащенкова. — Але країна, яка приєднується до ВЕНРА бере на себе зобов’язання приводити у відповідність до референтних рівнів свої регулюючі документи (нормативні документи, накази)».

Україна в особі Держатомрегулювання давно бере участь у пленарних засіданнях і засіданнях робочих груп ВЕНРА, спершу як спостерігач (з 2009), а від 2015-го як повноправний член. Ми стали першою країною з-поза Європейського союзу, яку прийняли до Асоціації.

Пані Горащенкова каже, що Україна ще до офіційного прийняття до ВЕНРА почала аналізувати власне законодавство й регуляторні документи на предмет відповідності до референтних рівнів реакторної безпеки, шукати прогалини та слабкі місця в нормативно-правових актах. Український регулятор керувався критеріями й методологією, викладеними в документі «WENRA. Harmonisation of Reactor Safety in WENRA countries. January 2006». Партнерську перевірку самооцінки здійснили представники регулюючих органів з ядерної безпеки Болгарії, Фінляндії, Чехії та Словаччини.

Країни – члени ВЕНРА (позначені помаранчевим кольором). Джерело: www.wenra.org

11 листопада 2014 року наказ Держатомрегулювання № 174 затвердив «План-графік з гармонізації вимог нормативно-правових актів України з питань зняття з експлуатації з референтними рівнями безпеки Асоціації Західноєвропейських ядерних регулюючих органів WENRA». Зокрема, йшлося про референтні рівні безпеки в частині поводження з РАВ, які враховувалися під час розробки нових нормативних документів щодо захоронення РАВ та для поводження з РАВ до захоронення.

Після набуття повного членства ВЕНРА гармонізацію національних регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки з референтними рівнями ВЕНРА Держатомрегулювання визначило як один із пріоритетних напрямів своєї діяльності.

Хоча, знову ж таки, оскільки участь в Асоціації регуляторів є справою добровільною, остільки й врахування референтних рівнів ВЕНРА є добровільним зобов’язанням України та всіх держав-членів.

Проте, практику застосування референтних рівнів підтримує Європейська група регуляторів ядерної безпеки (European Nuclear Safety Regulators Group — ENSREG, ЕНСРЕГ) при Європейській комісії. ЕНСРЕГ закликає використовувати референтні рівні у своїй діяльності не тільки всі країни-члени ЄС, а й держави, які планують вступ чи іншу взаємодію з Євросоюзом. ЕНСРЕГ спирається на ВЕНРА як на свою технічну підтримку і закликає країни використовувати всі технічні документи ВЕНРА.

Україна, і в цьому випадку, добровільно брала участь в ініціативі ЕНСРЕГ з проведення комплексних оцінок безпеки та ризику АЕС («стрес-тестів»). Відповідну декларацію ми підписали в 2011 році. Ішлося про те, щоб з огляду на аварію на АЕС «Фукусіма-1» у Японії перевірити, чи здатні європейські атомні електростанції запобігти аварії в умовах, аналогічних «Фукусімі».

Вимоги й процедури «стрес-тестів» розробили експерти ВЕНРА й погодили Європейська комісія й ЕНСРЕГ. Провівши свої стрес-тести, Україна до кінця 2011 року надала ЕНСРЕГ національний звіт, а протягом 2012 року тривали партнерські перевірки стрес-тестів. У червні 2013-го Держатомрегулювання представило Національний план дій України, оснований на результатах стрес-тестів і партнерських перевірок.

«Нам надали рекомендації, які стали основою для розробки національного плану дій і заходів за результатами стрес-тестів, які ввійшли в Комплексну (зведену) програму підвищення безпеки енергоблоків України. Ця програма модернізації блоків АЕС включає постфукусімські заходи за результатами стрес-тестів», — описує Ганна Горащенкова підсумки ініціативи.

Національний план дій оновлюється раз на кілька років. Зараз чинна версія від липня 2020 року.

Повний документ можна переглянути за посиланням

Рекомендаціями ВЕНРА керувалися розробники Загальних положень безпеки зняття з експлуатації ядерних установок, які набрали чинності 15 січня 2021 року. Референтні рівні в частині зняття з експлуатації базуються на офіційних стандартах МАГАТЕ, а саме: «Зняття з експлуатації установок з радіоактивними матеріалами», «Зняття з експлуатації атомних електростанцій і дослідницьких реакторів» та «Оцінка безпеки під час зняття з експлуатації  установок з радіоактивними матеріалами».

Гармонізація українського законодавства з міжнародним законодавством і стандартами — процес нелегкий. «Деякі нововведення можуть бути запроваджені не тільки у вигляді постанови Уряду чи нормативного документу, а й зміни в кількох законах одночасно. Якісь нововведення можуть потягнути за собою повний перегляд законів», — пояснює Ганна Горащенкова.

Причому впровадження міжнародних норм у законодавчу базу в одній сфері може спричинити їх порушення в іншій. Так було, приміром, коли у 2016 році Державна регуляторна служба на виконання Директиви ЄС щодо зменшення тиску на бізнес і створення єдиного контролюючого органу ініціювала ухвалення закону «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»». Згідно із задумом, мета закону була більш ніж сприятлива для української економіки, але водночас це негативно відбилося на сфері використання ядерної енергії.

Закон позбавив Державну інспекцію ядерного регулювання незалежності в ухваленні регулюючих рішень щодо видачі дозволів і проведення інспекцій. Однак це вже, за словами Горащенкової, суперечило як стандартам безпеки МАГАТЕ, так і директивам ЄС у частині державного нагляду в сфері ядерної та радіаційної безпеки.

Директива Ради 2014/87/Євратом про встановлення рамок Співтовариства для ядерної безпеки ядерних установок вимагає існування «потужного компетентного органу регулювання, дієво незалежного у виробленні й ухваленні регулятивних рішень».

Відповідно, Верховній Раді довелося  19 травня 2020 року ухвалювати новий закон № 2372 «Про внесення змін до деяких законів України щодо безпеки використання ядерної енергії», який повертав Держатомрегулюванню властиві йому функції.

Крім того, будь-які зміни нормативних документів, які стосуються державної політики, приречені на бюрократичну тяганину між різними відомствами, які, щоб погодити документ, вимагають внесення своїх правок. «У кожного міністерства, з яким погоджують проєкт, є своя думка, своя частина законодавства, відповідність із яким вони перевіряють, — роз’яснює пані Горащенкова. — А коли вносить правки Мін’юст, то може бути так, що остаточна редакція, яку всі погодили, не відповідатиме вимогам європейського законодавства. Тоді знову відкатуємо правки назад, шукаємо іншу аргументацію». 

За її словами, нерідкісними є випадки, коли набуває чинності погоджена редакція нормативно-правового акта, яка кардинально відрізняється від вихідного проєкту документа, написаного під впливом тої чи тої директиви ЄС чи міжнародного стандарту:

«У нас багато було проєктів які підтримувала Єврокомісія, в рамках яких ми розробляли нормативні документи (проєкти законів чи постанов). Але документи наприкінці проєкту так затверджені й не були, проходили роки, коли вони були нарешті схвалені, але в зовсім іншій редакції, ніж та, яка була погоджена європейськими експертами».

Тому гармонізація законодавства у сфері використання ядерної енергії — процес тривалий і постійний.

Наразі на стадії розробки проєктів або погодження з відомствами перебуває ряд документів. Розроблені у 2019 році Держатомрегулюванням і ДНТЦ ЯРБ за підтримки Норвезького агентства з радіаційного захисту «Основні правила радіаційної безпеки джерел іонізуючого випромінювання» покликані вдосконалити вимоги з радіаційної безпеки використання ДІВ згідно зі стандартами МАГАТЕ і Директиви Ради 2013/59/Євратом.

На сайті Держатомрегулювання можна також знайти проєкти наказів про затвердження нормативних актів, які внесені до плану нормативного регулювання органу. З них видно, що, наприклад, проєкт наказу «Про затвердження Загальних вимог безпеки до улаштування та експлуатації обладнання й трубопроводів атомних станцій» (2020) розробляли для гармонізації національних норм та правил з ядерної та радіаційної безпеки з оновленими референтними рівнями ВЕНРА для діючих реакторів «WENRA Safety Reference Levels for Existing Reactors» (2014) і міжнародними нормами безпеки МАГАТЕ «Безпека атомних електростанцій: проектування. Конкретні вимоги безпеки». Серія норм безпеки МАГАТЕ, № SSR-2/1 (Rev. 1); «Безпека атомних електростанцій: введення в експлуатацію і експлуатація. Конкретні вимоги безпеки». Серія норм безпеки МАГАТЕ, № SSR2/2 (Rev. 1)»).

А в Правилах безпечного перевезення радіоактивних матеріалів (ПБПРМ-2020), які затверджені й зареєстровані в Мін’юсті в грудні 2020-го, враховано положення останнього видання документа МАГАТЕ «Правила безпечного перевезення радіоактивного матеріалу. Видання 2018 року. Конкретні вимоги безпеки SSR-6 (Rev. 1). МАГАТЕ» (Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material. 2018 Edition. Specific Safety Requirements)

Отже, Україна намагається привести національне законодавство у сфері використання ядерної енергії у відповідність до міжнародних норм безпеки та законодавства ЄС. У нас потужна ядерна промисловість, сумний досвід Чорнобильської катастрофи — і це спонукає якомога ретельніше підходити до безпеки діяльності, пов’язаної з іонізуючим випромінюванням, орієнтуючись на передові стандарти, визнані міжнародною спільнотою. І тут Українська держава не тільки виконує свої зобов’язання перед закордонними партнерами, а й велику частину роботи робить добровільно.

Редакція вебсайту Uatom.org.