Ядерное законодательство Украины: гармонизация с международными стандартами

Сфера безопасности использования ядерной энергии регулируется многочисленными законами, постановлениями и распоряжениями правительства, нормами и правилами по ядерной и радиационной безопасности. Их задача — минимизировать риски аварий и ущерб от воздействия ионизирующего излучения на людей и окружающую среду.

Технологический прогресс, накопленный положительный и отрицательный опыт побуждают страны к совершенствованию регуляторной базы, и этот процесс непрерывный. Наработки совместных усилий обобщают международные организации и ассоциации, которые затем закрепляют их в конвенциях, директивах, стандартах и ​​других официальных документах.

Государства, которые беспокоятся о безопасности своей атомной отрасли и граждан, стараются не отставать от новейших международных требований и практик в этой сфере.

Украина здесь не исключение. Разрабатывая новые нормативно-правовые акты, наше государство имплементирует в их положения нормы, которые приближают их к требованиям и рекомендациям международных организаций, с которыми сотрудничает Украина. Причем, если определенные требования являются обязывающими для Украины, учитывая юридическую силу международных соглашений, то многих стандартов мы придерживаемся по собственной воле.

Во-первых, Украина ратифицировала ряд международных соглашений – Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной ситуации (1987), Конвенция о физической защите ядерного материала и ядерных установок (1993), Конвенция о ядерной безопасности (1997) и Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (2000). Эти конвенции стали частью национального законодательства, а, следовательно, государство обязуется их соблюдать и согласовывать с их требованиями свои нормативно-правовые акты по безопасности использования ядерной энергии. Во-вторых, Соглашение об ассоциации Украины с Европейским Союзом 2014 предусматривало одновременно и соглашение с Европейским Сообществом по атомной энергии (Евратом). Соответственно, в Соглашении зафиксировано обязательство Украины выполнить несколько директив Совета Европы/Евратом:

• № 117/2006 о надзоре и контроле за перевозками РАО и ОЯТ;

• № 70/2011 о введении рамок Сообщества для ответственного и безопасного управления отработанным топливом (ОЯТ) и радиоактивными отходами (РАО);

• № 59/2013 об установлении основных норм безопасности для защиты от угроз, обусловленных воздействием ионизирующего излучения;

• № 87/2014 об установлении рамок Сообщества для ядерной безопасности ядерных установок.

Соответственно, с 2014 года идет работа по адаптации законодательства Украины к требованиям этих четырех директив. Основной объем работы по адаптации входит в сферу ответственности Государственной инспекции ядерного регулирования Украины (Госатомрегулирования).

«До подписания Соглашения об ассоциации в 2014 году, мы также присматривались к европейским директивам, потому что понимали, что они универсальны для всех стран-членов ЕС, и их положения тоже нужно учитывать. Но это было необязательным для нас», — рассказала Uatom.org Анна Горащенкова, начальник отдела международного сотрудничества и европейской интеграции Госатомрегулирования. В 2014-м Кабинет Министров Украины постановлением утвердил план мероприятий по выполнению Соглашения об ассоциации и контролирует его выполнение.

«Теперь мы каждые две недели отчитываемся в Кабинет Министров Украины о том, как выполняем план мероприятий, куда, в том числе внесена адаптация национального законодательства к различным директивам  Совета Европы, — добавляет Горащенкова. — Наша компетенция — это четыре директивы. За ними мы вносим изменения в действующее законодательство или разрабатываем новые акты законодательства, такие как постановление КМУ о системе индивидуальных доз облучения, которую приняли в 2020 году».

Адаптация законодательства национального уровня к требованиям нормативной базы Евросоюза проходит в русле требований директив Совета/Евратом. Например, в 2019 году Верховная Рада Украины приняла закон № 5550 «О внесении изменений в некоторые законы Украины в сфере использования ядерной энергии» (5550). Текст закона разрабатывало Госатомрегулирование на выполнение Директивы 2013/59/Евратом. В следствии чего, было внесено изменения в 4 закона Украины:

• «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности»;
• «О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии»;
• «О защите человека от влияния ионизирующего излучения»;
• «О добыче и переработке урановых руд».

По словам Госатомрегулирования, изменения, которые вносил закон, соответствуют современной системе радиационной защиты стран Евросоюза. Еще будучи составляющей Советского Союза Украина подписала (26 октября 1956 года) и ратифицировала (2 апреля 1957) Устав Международного агентства по атомной энергии.

С тех пор, как член МАГАТЭ, наше государство участвует в программах этой организации и ориентируется на стандарты безопасности МАГАТЭ в области ядерной и радиационной безопасности. Стандарты разрабатывают комитеты, которые входят в состав Высшего комитета по стандартам МАГАТЭ: комитет по безопасности перевозок; ядерной безопасности; физической защиты, безопасности обращения с радиоактивными отходами (РАО) и т.д. — для каждого вида деятельности свой.

Иерархия стандартов безопасности агентства выглядит так: главные и наиболее общие — «Фундаментальные принципы безопасности», ниже — «Общие принципы безопасности», включающие несколько частей, касающихся регуляторного законодательства, аварийного реагирования, управления безопасностью, стандарты радиационной защиты, обращения с РАО, вывода из эксплуатации ядерных установок. Завершают серию универсальных стандартов безопасности «Особые требования по безопасности» для таких сфер, как: проектирование и строительство атомных электростанций, обслуживание АЭС, исследовательских реакторов, обращение с радиоактивным материалом и т. д.

Это — базовые стандарты.

А дальше идут десятки «Общих указаний по безопасности», каждая из которых подробно раскрывает рекомендации и процедуры по обеспечению безопасности конкретного вида деятельности в области применения ядерной энергии.

Например, Государственная инспекция ядерного регулирования Украины при разработке текста постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка создания единой государственной системы контроля и учета индивидуальных доз профессионального облучения» (2020) опиралась на положения общего наставления № 7 (GSG-7) «Радиационная защита при профессиональном облучении».

«Когда мы разрабатываем проект постановления Кабинета Министров Украины или закона, то отмечаем, что такое-то новое требование полностью соответствует стандартам безопасности МАГАТЭ или директивам ЕС», — говорит Анна Горащенкова.

Но на счет стандартов безопасности МАГАТЭ, то, по ее словам, Украина адаптирует к ним свою нормативку скорее по собственному желанию. Ведь эти стандарты не являются частью международного права и не имеют юридической силы. И ни в одном законе или правительственном акте не указано обязательств Украины вводить их положения в свое законодательство. Хотя, если уж на уставе МАГАТЭ стоит подпись Украины, то это можно расценивать как готовность выполнять все рекомендации данной организации.

«Если все страны-члены после важных международных событий или аварий (как Чернобыль или Фукусима) объединяются, проводят анализ всех стандартов, совершенствуют их и усиливают, — говорит Горащенкова, — то ничего не делать с нашей стороны — плохая практика».

Поэтому базовые законы Украины касательно применения ядерной энергии, принятые в 90-х («Об использовании ядерной энергии», «О разрешительной деятельности», «Об обращении с РАО» и т. п.), основаны на действующих на то время стандартам безопасности МАГАТЭ.

«На тот момент еще не было директив ЕС (Евратома). Когда они появились в 2011—2014 годах, базовое законодательство Украины уже было сформировано. Лишь отдельные нюансы не были учтены, например, создание базы данных доз индивидуального облучения. Это уже современные тенденции, поэтому догоняем», — объясняет Горащенкова.

Что касается государственной системы контроля и учета индивидуальных доз профессионального облучения, то проект правительственного постановления о ее создании несколько раз подвергался правкам для максимального учета последних международных законодательных актов и стандартов. Это, во-первых, международные стандарты функционирования национальных систем учета и контроля ИДК, содержащиеся в Директиве Совета 2013/59 / ЕВРАТОМ (5 декабря 2013), международный стандарт безопасности МАГАТЭ «Радиационная защита и безопасность радиационных источников» (2014), а также упомянутое общее наставление по безопасности для радиационной защиты при профессиональном облучении. В конце концов, решение о создании системы индивидуального дозиметрического контроля Кабмин принял в ноябре 2020 года.

Хотя в нашем национальном законодательстве нет такого прямого требования, МАГАТЭ следит, чтобы страны применяли документы, разработанные коллективно международным сообществом. В их разработке, кстати, участие принимает и Украина.

Каждые три года комитеты по стандартам безопасности МАГАТЭ обновляют свой состав экспертами среди стран-членов. Госатомрегулирование как орган, ответственный за сотрудничество с МАГАТЭ, направляет кандидатуры специалистов, желающих сделать вклад от Украины в разработку или пересмотр международных стандартов и требований безопасности.

Вместе с Госатомрегулированием от имени Украины полномочия контактировать с МАГАТЭ имеет Министерство энергетики. Однако ни на Госатомрегулирование, ни на Минэнерго конкретных функций по отслеживанию внедрения стандартов безопасности МАГАТЭ законодательство не возлагает, и обобщенной системы их внедрения нет. Каждое ведомство, которого касаются стандарты МАГАТЭ (и регулятор, и операторы, и медицинские учреждения, и Министерство окружающей среды) самостоятельно следит за отражением их в национальном законодательстве и в своих нормах и правилах.

И миссии МАГАТЭ, которые посещают Украину по приглашению правительства для проверки соответствующего направления (ядерная энергетика, радиационная медицина), первое, что делают, это проверяют соответствие нашего законодательства стандартам МАГАТЭ. Поэтому, готовясь к визиту, Украина проводит самооценку соответствия действующему законодательству каждому стандарту агентства.

Другим образцом, на который ориентируется Госатомрегулирование при разработке нормативно-правовых актов, являются референтные уровни Ассоциации западноевропейских ядерных регулирующих органов (WENRA — ВЕНРА). ВЕНРА — авторитетная организация, объединяющая органы регулирования ядерной и радиационной безопасности стран ЕС и ассоциированных членов. Целью, пока, она видит разработку единых стандартов регулирования ЯРБ в странах-членах. Нормативные документы с техническими требованиями к этим стандартам и называются референтными уровнями.

«Это по сути нормативные документы, которые наиболее полно описывают алгоритм действий при выполнении регулятором своих функций. Статуса законодательства ЕС референтные уровни не имеют, потому что у этой ассоциации нет правительственного статуса в Евросоюзе. — говорит Анна Горащенкова. — Но страна, которая присоединяется к ВЕНРА обязуется приводить в соответствие с референтными уровнями свои регулирующие документы (нормативные документы, приказы)».

Украина в лице Госатомрегулирования давно участвует в пленарных заседаниях и заседаниях рабочих групп ВЕНРА, сначала в качестве наблюдателя (с 2009), а от 2015 года в качестве полноправного члена. Мы стали первой страной вне Европейского союза, которую приняли в Ассоциацию. Госпожа Горащенкова говорит, что Украина еще до официального принятия в ВЕНРА начала анализировать собственное законодательство и регуляторные документы на предмет соответствия референтным уровням реакторной безопасности, искать пробелы и слабые места в нормативно-правовых актах.

Украинский регулятор руководствовался критериями и методологией, изложенными в документе «WENRA. Harmonisation of Reactor Safety in WENRA countries. January 2006». Партнерскую проверку самооценки осуществляли представители регулирующих органов по ядерной безопасности Болгарии, Финляндии, Чехии и Словакии.

11 ноября 2014 года приказ Госатомрегулирования № 174 утвердил «План-график по гармонизации требований нормативно-правовых актов Украины по вопросам снятия с эксплуатации с референтными уровнями безопасности Ассоциации западноевропейских ядерных регулирующих органов WENRA». В частности, речь шла о референтных уровнях безопасности в части обращения с РАО, которые учитывались при разработке новых нормативных документов по захоронению РАО и для обращения с РАО к захоронению.

После получения полного членства ВЕНРА гармонизацию национальных регулирующих требований по ядерной и радиационной безопасности с референтными уровнями ВЕНРА Госатомрегулирование определило как одно из приоритетных направлений своей деятельности.

Хотя, опять же, поскольку участие в Ассоциации регуляторов является делом добровольным, постольку и учет референтных уровней ВЕНРА является добровольным обязательством Украины и всех государств-членов.

Однако, практику применения референтных уровней поддерживает Европейская группа регуляторов ядерной безопасности (European Nuclear Safety Regulators Group — ENSREG, ЭЭНСРЕГ) при Европейской комиссии. ЭНСРЕГ призывает использовать референтные уровни в своей деятельности не только все страны-члены ЕС, но и государства, которые планируют вступление или другое взаимодействие с Евросоюзом. ЭНСРЕГ опирается на ВЕНРА как на свою техническую поддержку и призывает страны использовать все технические документы ВЕНРА.

Украина, и в этом случае, добровольно участвовала в инициативе ЭНСРЕГ по проведению комплексных оценок безопасности и риска АЭС («стресс-тестов»). Соответствующую декларацию мы подписали в 2011 году. Речь шла о том, чтобы с учетом аварии на АЭС «Фукусима-1» в Японии проверить, способны ли европейские атомные электростанции предотвратить аварии в условиях, аналогичных «Фукусиме».

Требования и процедуры «стресс-тестов» разработали эксперты ВЕНРА и согласовали Европейская комиссия и ЭНСРЕГ. Проведя свои «стресс-тесты», Украина до конца 2011 года предоставила ЭНСРЕГ национальный отчет, а в течение 2012 года продолжались партнерские проверки «стресс-тестов». В июне 2013 года Госатомрегулирование представило Национальный план действий Украины, основанный на результатах «стресс-тестов» и партнерских проверок.

«Нам предоставили рекомендации, которые стали основой для разработки национального плана действий и мероприятий по результатам «стресс-тестов», которые вошли в Комплексную (сводную) программу повышения безопасности энергоблоков Украины. Эта программа модернизации блоков АЭС включает «постфукусимские» мероприятия по результатам «стресс-тестов», — описывает Анна Горащенкова итоги инициативы. Национальный план действий обновляется раз в несколько лет. Ныне действует версия июля 2020 года.

Рекомендациями ВЕНРА руководствовались разработчики Общих положений безопасности снятия с эксплуатации ядерных установок, вступивших в силу 15 января 2021 года. Референтные уровни в части снятия с эксплуатации базируются на официальных стандартах МАГАТЭ, а именно: «Снятие с эксплуатации установок с радиоактивными материалами», «Снятие с эксплуатации атомных электростанций и исследовательских реакторов» и «Оценка безопасности при снятии с эксплуатации установок с радиоактивными материалами».

Гармонизация украинского законодательства с международным законодательством и стандартами — процесс нелегкий. «Некоторые нововведения могут быть введены не только в виде постановления правительства или нормативного документа, но и изменения в нескольких законах одновременно. Какие-то нововведения могут повлечь за собой полный пересмотр законов», — объясняет Анна Горащенкова.

Причем внедрение международных норм в законодательную базу в одной сфере может привести к их нарушению в другой. Так было, например, когда в 2016 году Государственная регуляторная служба на выполнение Директивы ЕС по уменьшению давления на бизнес и создание единого контролирующего органа инициировала принятие закона «О внесении изменений в Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности». Согласно замыслу, цель закона была более чем благоприятна для украинской экономики, но в тоже время это отрицательно отразилось на сфере использования ядерной энергии.

Закон лишил Государственную инспекцию ядерного регулирования независимости в принятии регулирующих решений о выдаче разрешений и проведении инспекций. Однако это уже, по словам Горащенковой, противоречило как стандартам безопасности МАГАТЭ, так и директивам ЕС в части государственного надзора в сфере ядерной и радиационной безопасности. Директива Совета 2014/87/Евратом об установлении рамок Сообщества для ядерной безопасности ядерных установок требует существования «мощного компетентного органа регулирования, действенно независимого в выработке и принятии регулятивных решений».

Соответственно, Верховной Раде пришлось 19 мая 2020 года принимать новый закон № 2372 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно безопасности использования ядерной энергии», который возвращал Госатомрегулированию свойственные ему функции.

Кроме того, любые изменения нормативных документов, касающихся государственной политики, обречены на бюрократическую волокиту между различными ведомствами, которые, чтобы согласовать документ, требуют внесения своих поправок. «У каждого министерства, с которым согласовывают проект, есть свое мнение, своя часть законодательства, соответствие с которым они проверяют, — разъясняет госпожа Горащенкова. — А когда вносит правки Минюст, то может быть так, что окончательная редакция, которую все согласовали, не будет соответствовать требованиям европейского законодательства. Тогда снова откатываем правки назад, ищем другую аргументацию».

По ее словам, нередки случаи, когда вступает в силу согласованая редакция нормативно-правового акта, которая кардинально отличается от исходного проекта документа, написанного под влиянием той или другой директивы ЕС или международного стандарта: «У нас много было проектов которые поддерживала Еврокомиссия, в рамках которых мы разрабатывали нормативные документы (проекты законов или постановлений). Но документы в конце проекта так и не были утверждены, проходили годы, когда они были наконец приняты, но в совершенно иной редакции, чем та, которая была согласована европейскими экспертами».

Поэтому гармонизация законодательства в сфере использования ядерной энергии — процесс длительный и постоянный. Сейчас на стадии разработки проектов или согласования с ведомствами находится ряд документов. Разработанные в 2019 году Госатомрегулированием и ГНТЦ ЯРБ при поддержке Норвежского агентства по радиационной защите «Основные правила радиационной безопасности источников ионизирующего излучения» призваны усовершенствовать требования по радиационной безопасности использования ИИИ в соответствии со стандартами МАГАТЭ и Директивы 2013/59 / Евратом.

На сайте Госатомрегулирования можно найти проекты приказов об утверждении нормативных актов, внесенных в план нормативного регулирования органа. Из них видно, что, например, проект приказа «Об утверждении Общих требований безопасности к устройству и эксплуатации оборудования и трубопроводов атомных станций» (2020) разрабатывали для гармонизации национальных норм и правил по ядерной и радиационной безопасности с обновленными референтными уровнями ВЕНРА для действующих реакторов «WENRA Safety Reference Levels for Existing Reactors» (2014) и международными нормами безопасности МАГАТЭ «Безопасность атомных электростанций: проектирование. Конкретные требования безопасности». Серия норм безопасности МАГАТЭ, № SSR-2/1 (Rev. 1); «Безопасность атомных электростанций: ввод в эксплуатацию и эксплуатация. Конкретные требования безопасности». Серия норм безопасности МАГАТЭ, № SSR2/2 (Rev. 1)»).

А в Правилах безопасной перевозки радиоактивных материалов (ПБПРМ 2020), утвержденных и зарегистрированных в Минюсте в декабре 2020‑го учтены положения последнего издания документа МАГАТЭ «Правила безопасной перевозки радиоактивного материала. Издание 2018 года. Конкретные требования безопасности SSR-6 (Rev. 1). МАГАТЭ» (Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material. 2018 Edition. Specific Safety Requirements).

Итак, Украина пытается привести национальное законодательство в сфере использования ядерной энергии в соответствие с международными нормами безопасности и законодательством ЕС. У нас мощная ядерная промышленность, печальный опыт Чернобыльской катастрофы — и это побуждает как можно тщательнее подходить к безопасности деятельности, связанной с ионизирующим излучением, ориентируясь на передовые стандарты, признанные международным сообществом. И здесь Украинское государство не только выполняет свои обязательства перед зарубежными партнерами, но и большую часть работы делает добровольно.

Редакция веб-сайта Uatom.org.